美国加利福尼亚水资源大规模重新配置的经验

  从中所得到的经验包括：

  水资源重新配置的目标必须有明确的界定；

  政策不能过分地强调市场运行机制；

  所提议的水资源的重新配置不能干扰现行的水权体制。

  1．水资源重新配置：许多初始的问题

  许多国家和地区都面临对于淡水资源的需求不断变化的挑战。对水的需要量由于人口、土地利用方式、经济和人类的价值观的变化而发生改变。一些地区，特别是位于共享水源的流域下游的河边地区，由于流域上游的国家和地区取用了较大份额的共享水资源量而面临着供水量绝对值的下降。工业和城市污水的集中也使水资源不再适合于以前或目前的使用方式。由于全球或地区的各种因素而导致的气候的变化，也会引起降雨、渗透、积雪和地下水流形式的变化。为了寻求可持续的用水策略，水管理者考虑将现有的用水模式转换为新的模式，这需要对水资源进行重新配置。为此，许多新问题产生了：

  为什么水资源要重新配置？其理由要能够足以说服公众和有可能被减少供水量者，以便于他们对随之执行的政策有良好的信心。

  什么是娱乐业的性质和范围？许多问题都包含在这个范围广泛的类别中：需要多少水？一年的什么时候需要水？谁来作决定？谁来管理？从何处/何人？谁付款？谁收到补偿？多少？水计划者在处理这些问题是，应该对于这些问题相对来说有比较明确的认识。

  为什么政府要介入水资源重新配置？换言之，为什么不把用水和配水的决定权留给现在和潜在的用户，也即为什么不实行私人买卖的模式？理由很多：

  （1）水具有重要的文化和历史价值，因此要有一个比现在和潜在的单个用户更为广阔的视角来处理问题，也就是说，重新配置应该站在更宽广的视角上来做决定。

  （2）单个的自然水体具有各种用途。从水源流出的水，在它们传输的途中，为生态系统和娱乐业提供了服务。它们可能被利用后又返回到河流中，来实现先后的多次利用。所以，水的重新配置牵涉到多于两个用户之间的利益。

  （3）由于水对于地区的经济来说是基础，在是否和如何重新配置水的问题上，除了卖水者个人外，还涉及到其他各方的利益。（4）重新配置所需要的基础设施（水库、渠道和泵站等）的成本，通常要大大地大于买卖水者愿意付出的代价。所以如果需要进行水的重新配置，政府的财政支持是必需的。

  （5）水对于环境保护的作用，要求政府来综观全局。

  （6）水的重新配置可能要侵犯到邻近地区和州的许多水权拥有者的利益。如果这些水权是由地区政府之间的协议来保证的，政府就必须介入干预以保证社区的利益得到尊重。

  （7）现有的水权条款可能没有赋予现在的用水户进行水资源重新配置的权利。就需要通过公共政策的处理，来建立新的允许水重新配置的法律条文。因此，对于世界上大多数地区来说，水的重新配置就必须有政府的作用。

  究竟是什么作用呢？如果有任何作用的话，在水的重新配置中是否要发挥市场杠杆的作用？也就是说，愿意转让水权方是根据能获得多少补偿的承诺，而要获取水的新用户的优先顺序要根据其愿意付出的费用多少的承诺。

  什么形式的公共政策处理过程才能导致水重新配置的双方作出决定并执行呢？虽然这些形式将不可避免地从现有的法律体系和制定政策的模式中产生，但对于水资源大规模的重新配置这样不同寻常的事情，现有的制度架构可能不能胜任。需要对法律和程序进行改革。如何来进行这样的改革呢？

  为了回答上述众多的问题，让一个州或地区经历大规模水量重新配置的长期的处理过程。由于这样的活动所引起的各方面的问题对于各个地区及其他们的政府官员来说都是新的，要验证其是否正确，必须对已经经历或正在经历类似的水量重新配置过程的地区的成果记录进行调查研究。本文就是对正在进行水资源重新配置的加利福尼亚州进行调查后获得的成果。

  2．水资源重新配置对加利福尼亚提出的挑战

  美国加利福尼亚州，位于北美太平洋沿岸，现在正处于改变淡水资源利用方式的过度阶段。该州的平均年降雨量是2,470亿立方米，其中大约65%水量是消耗在森林、草原和植被的蒸发和蒸腾中，其余部分，大约有860亿立方米，形成径流（其中有部分渗入地下含水层），它们为农业、城市和环境的各种需要服务。在1990年代的中期，平均年用水量达到980亿立方米，其中大约有43%供农业用水、11%供城市用水和46%供环境用水。在可获得的径流量和用水量之间的差额，用科罗拉多河水（54亿立方米/年）、再循环利用水（4亿立方米/年）以及超采地下水19亿立方米/年来补充。

  农业用水在1980年前后达到高峰，以后有所回落。同时，城市需水量已经增长了大约7,900万立方米/年。这是由于以城市为基地的工业和人口近年来的迅速增长的结果。根据2000年美国的人口普查，在1990年代这10年间，加利福尼亚的人口从3,400万增加了40万，共计增加了14%。预期到2020年人口将达到4,800万。预期人口的增长主要是在并不拥有足以满足各种计划所需要的水资源的城市地区。这些地区包括：南加利福尼亚从圣巴巴拉-落杉机-圣地亚哥的沿海地区，以及传统的农业地区(中央河谷地区)内的各个城市(bakersfield,fresco,stockton,sacramento)。

  从人类社会学的观点来看，加利福尼亚的降雨发生在无论是时间还是地点上都与需要不相符。大多数的降雨发生是从每年的10月到转年的4月在该州的东部和北部山区，而那里的积雪一直要保持到晚春和初夏。每年的积雪和地下含水层以及众多的水库一起为该州储备水。众多的水库、渠道、泵站、堤防和围堰组成的大规模的系统，保持着这些储备水并沿着该州从北部到东部到南部再到西部的几百英里的输水干线，向各农业区和城市地区供水。干旱经常发生，最近的旱灾从1987年一直延续到1993年。在干旱涉及的地区，水管理者每年都面临着晚夏季节的农业和城市供水的挑战。由于那时水库的水位很低，而新的雨季还未到来。在这时，该州就依靠地下水资源来满足供水的需求，地下水位的变化幅度很大，取决于降雨的模式。

  该州2/3的地区是通过两条河流排水。一条是萨克拉曼多河通过中央河谷的北部向南流，而圣华金河是向北流，在众所周知的萨克拉曼多河—圣华金河三角洲会合，该地区由一系列的蜿蜒曲折的河流和许多内陆的岛屿组成，从这里再流入旧金山湾入海。该三角洲对于加利福尼亚来说是非常重要的：它是两条重要的向南送水的渠道：加利福尼亚水道（californiaaqueduct）和三角洲-曼德塔渠道（delta-mendotacanal）的水源地。这两条渠道分别属于州供水工程（swp）和联邦的中央河谷工程（cvp）。较早建立的中央河谷工程主要是为农业供水，而州供水工程既为城市也为农业供水。三角洲剩余的水通过其他的渠道流到旧金山湾。该州大约有2,000万人口的饮用水是来自于该三角洲地区。

  20世纪以来，加利福尼亚的淡水生态系统在不断衰退，大约有90%的湿地生态系统消失了，主要是转变成为中央河谷的农业用地了，而河流内、河边以及溯河产卵的海鱼生态系统更是发生了急剧的退化。

  目前加州水资源的利用和配置的状况反应了该州的历史。欧洲移民到加利福尼亚定居是从加州的南部开始，然后逐渐北移，最著名的要数先祖juniperoserra开始创建的定居点。到19世纪中页，正式开始建立水权，加州是一个农业州，20世纪的上半世纪，各农业地区获得了极大多数的水权。整个20世纪，由于城市人口的增长，使生活在该州农业区的人口下降，而城市的政治和经济力量却在不断地扩张。上述的历史简要地说明了目前该州水资源重新配置的内涵：城市地区的人口、政治权力、经济持续地增长对于农业地区持有受到保护的长期的水权提出挑战。另一个重要的内涵是处于对加州环境的考虑需要重新配置水资源。由于对河流内流量的减少和地下水位的下降对于生态系统所产生的影响的科学知识的增加，公民对于“绿色”的价值意识的加强和政府在加州的水政策对“环境”所起的新的作用，自1970年代开始，出于对于环境利益的考量，对于加州的水的基础设施和可获得的水量也提出了新的要求。

  加利福尼亚的水法是由三个地表水原则、一个地下水原则，以及在它们之上的联邦的环境和水质法规组成的。两个最重要的地表水原则是河边权原则和占用权原则，这两个原则不太容易共存。河边权原则保护河岸两边土地主的用水权。该原则适用于拥有无数的河流的地区（也即不适用于加州），它是在加州刚建立的时候从英国的法律移植过来的。占用权原则建立了从现有的河流中取水的优先顺序的制度，以及解决从同一个水域中取水的不同占用权之间的纠纷的制度。在干旱的季节，最早拥有占用权的用户要比后期拥有占用权的用户要优先获得取水权所规定的份额的水量。（因此，农业用水户要比城市的新用水户有优先取水权）。为了适应加州的水文特点，需要应用渠道引水到需要用水的地方，所以占用权制度允许将一个取水地点的占用权转让到另一个地点，只要不危害其他占用权者的利益。

  第三个地表水原则是pueblo水权，是为了保护拥有河流流经他们的土地的较早期的公民的利益，反应了加州被西班牙统治的历史的一个遗迹。地下水的原则将地下含水层的动态特征与其地表的土地占有权联系起来。水质法以及有关的重要的生态保护的条款都是根据联邦法律，虽然加利福尼亚经常不是颁布一些补充的法律，就是执行联邦制定的标准。

  3．加利福尼亚供水政策的发展趋向

  加利福尼亚水资源重新配置经历了3个重要的时期，包括1850年代到1970年代期间的供水增长时期，从1980年代开始到1990年代的早期是以城市为中心/环境需要领先为加利福尼亚的政治和经济特征的巩固时期，以及自从1980年代后期以来以新的方法和形式来对水资源进行重新配置的试验时期。开始的供水增长时期的结束，部分是由于联邦政府对于美国西部大规模开发水利设施的意愿减少，以及对水利基础设施的扩大而引起的对环境的负面影响的认识不断提高而导致的。一个重要的转折点是1982年加利福尼亚的选举人否决了在sacramento的sanjoaquin的河流三角洲地带的外围建设一个大型渠道的提案，该工程能完全控制水流并极大地增加从北向南输送的水量。该州的北方人以压倒性多数的反对票否决了所谓的外围渠道，而南方人也反对该渠道，但反对票只是微弱多数。州和地区的水规划者对于这次表决所表达的信息解释为需要对于这项重要的新的供水工程进行探索，以便找到它的替代方案来满足未来的需要。即使没有外围渠道，加利福尼亚实际上已经拥有与自然环境相结合的充足的水的储存和运输基础设施。水资源的重新配置的焦点从增加基础设施转向所有权、管理、新的可能的终端利用方式和决策过程。换言之，争论转到重新配置供水的优先顺序和以何种形式的体制来实现这样的新配置方案。

  1980年代，为在整个州内建立一个水资源市场，由主要的银行、产业界、城市管水机构和自然资源经济学家联合发起一个智力/政策运动。该运动获得了一个较小的胜利，于1987~1993年干旱期间建立了一个“干旱水储蓄所”，在联邦立法中对于中央河谷工程，以及以主要是州供水工程的接受者为主的以市场为基础的水重新配置计划中对于水市场化重新给予批准。虽然没有形成整个州的市场，但在该州的有关水管理的事务中城市的利益得到了优先的考虑。由加利福尼亚农业局和各个灌区所代表的农业利益采取了使损失减到最小的防卫的姿态。1980年代制定政策的内涵主要是针对使水从农业地区移向城市地区，以及为了满足环境利益而增加河内流量的需要。

  为该州城市地区最好的水管理方式进行谈判和签署理解备忘录事件，促进了最近的水资源重新配置试验时期的到来。有关农业的利益已经争论了几十年，直到城市地区采取具体的措施来减少污水利用的实践，农民将拒绝任何将农用水挪作它用的努力。1991年，是最近发生的一个重要的旱灾年，该州350个城市中大约有2/3的城市签署了供水的理解备忘录，承诺采用16项节水措施。包括：安装低流量的淋浴头和卫生间，积极地开展探测漏水的活动，加大利用水表和水的重复利用的力度等。这一理解备忘录和承诺为真正实现水的重新配置搬开了巨大的障碍。虽然实现最好的管理方式的比例各地并不相同，但理解备忘录为实现水的重新配置计划去除了重要的政治障碍。

  4．正在进行的水资源重新配置实验

  从1988年开始一直到1990年代，加利福尼亚持续进行农业用水向城市用水和农业用水向环境用水转换的实验。还没有出现适用于整个州的政策。1990年代早期提出的一个名为calfed的重要的制定政策的程序正在实验中，该政策涉及州和联邦政府以及无数私营和非政府组织和利益集团。calfed是尝试建立一个新的管理制度来控制通过三角洲地区的流入和流出水量。如果该制度可以在很大的程度上预先安排通过三角洲地区向该州的南部和西部地区的运河中输水的流量和时间，那么calfed程序就能为包括该州的绝大部分地区和人口的大规模的水资源重新配置计划奠定基础。但还没有出现这样的一个单一统管全局的过度政策，也许永远也不会出现。

  由于没有适合于整个州的唯一的政策，水的重新配置只能遵循试验性的和最小阻力的途径来进行。最小阻力的途径是通过居住区的开发商从收购与城市或市郊地区相邻的农业用地，并在其上建筑住宅用房，来实现从农用水到城市用水的水量重新配置。这样就使先前用于灌溉的农用水权被用来满足新的居民和商业的用水需要。典型的做法是，将这些原来是与地方水管机构签署合同形式的水权转换成与地区或州的供水商签署合同，这些供水商拥有配水权和供水的基础设施。一般来说，该州的居民对于在城市周边的农业和野生生物地带开发新的居住区心中不悦（被称为乱七八糟向乡间扩展的市郊）。自从1990年代的后期，正在致力于在城市周围加速建造城市绿化带。

  整个1990年代，有关水的重新配置在体制和技术上的实验次数不断增加。这些实验的重要的参与者是南加利福尼亚重要城市水管区（mwd），它是该州（和全国）最大的城市水管区，为加州南部沿海地带的大约1,600万居民服务。mwd管理着重要的水基础设施并努力为洛杉矶、圣地亚哥、长滩、贝弗莉黑尔等大都会及其临近城市的27个成员机构而服务。

  在致力于水量配额转让的尝试中，失败的事例要远远多于成功的事例。转让的形式包括：永久性的跨地区调水、农业用水向城市用水的转让、临时性的节水/调水计划、水储存和送水协议以及水的循环使用计划。

  典型的永久性的用水转让涉及到整个灌区代表农民利益进行谈判（而不是农民自己代表自己进行协商）。转让占用水量的灌区是一些从经济角度来讲进行农业活动是没有竞争能力的地区，如贫瘠的土地或需要利用水泵才能灌溉的高地。根据水权的性质和输送水的具体情况，存在很多可能的买方，大多数是城市用户，也包括少量潜在的农业用户。monterey协议是州供水工程承包商之间的一个较大规模的协商结果的一部分，在该协议中，加州的kern县同意永久性的转让1,600万立方米水给加州供水工程的其他承包商，使他们拥有对于任何转让的占用水量权的提案的第一否决权。

  当城市管水区对于同一条河中由于其所拥有的占用水权的优先等级次于农业灌区的占用水权而不能获得它可以占用的配额时，就产生临时性的存水和送水计划。农业灌区及其农户同意采用休耕或其他的节水办法，这样使较低级别的占用水权能够获得其占用的配额。城市能够获得所需的水量，同时给予灌区及其农户补偿。已经达成两个转让协议。都是涉及到对科罗拉多河拥有的较低的占用水权的南加利福尼亚重要城市水管区（mwd）和拥有较高级占用水权的农业用户。执行这样的一个转让必须高度仔细的检查，以确保土地处于休耕状态和计划所节约的农业用水是真正的产生于河流内的水量。在这两种情况下，在水量重新配置协议的整个过程：包括协商、执行及监测等过程，也会涉及比南加利福尼亚重要城市水管区（mwd）更为高级的其他的占用水权者。

  水的储存和输送协议使城市管水区能够保持将丰水和正常年景的多余的水量给干旱年份使用。城市管水机构（mwd）负责确定具有确定的边界的情况被探明的稳定的储水性质的含水层的农业灌区，并与之进行协商。该含水层也必需是与输水渠道邻接的。多余的水被分散输送到这些被指定的含水层范围上面的土地上，再渗入含水层中，在城市管水区需要的时候，再利用水泵从这些含水层中抽出，重新送回输水渠道。而农业管水区可接受三种形式的补偿：一是获得一份地下水的储存空间（一次性补偿），二是拥有年度的送水权，三是抽水并将水回送到渠道（通常是在接到要求的时候）的权利。而城市管水机构（mwd）至少得拥有三个这样的协议，其中的两个协议是针对州供水工程（swp）的剩余水量，而另一个协议是针对亚利桑那农业灌区的科罗拉多河的剩余水量。

  水的循环再使用是水量重新配置的一种形式。由于水再循环机构引取预定给下游用户的水，经过先进的处理程序再给选择的用户使用。除了指定为直接排放到海中去的或是排入盐硷土的含水层中的污水外，其他经过循环再使用的的污水，都被认为是对于先前用水的再配置。加利福尼亚的循环再使用污水在全美国排名第二，估计每年约有5.55亿立方米。循环再使用表示给予城市污水重新返回农业用水的水权成为可能。随着蒙特里县水的再循环工程的成功实施，农业再循环使用城市污水量大大地增加了。

  水的再循环使用的另外一个用户是直接作为饮用水，将已经使用过的水经过先进的三级处理，再重新给人类使用，这方面的进展并不顺利，至少有三个这样的大型的供水项目由于公众的强烈的反对意见而受阻。圣地亚哥和落杉机两市都推动再循环水作为不直接饮用水供水计划，几乎已经到了实施的阶段。但随着实施的临近，公众开始醒悟并团结起来反对该计划。从目前的状况来看，污水再循环作为非直接饮用水，从科学、技术和公众的健康标准角度来看都是没有问题的，但还不能通过公众意见的测试。直到现在，这种方式的水的再利用还无法实施。

  5．水资源可持续利用的复杂性在谈经验之前，公正地说，加利福尼亚还没有真正建立起来可持续的水资源管理系统。这可以从三个方面来说明：

  （1）现在在正常来水年水的供需之间的差额约为19亿立方米，而填补这一缺额的方法是超额抽去地下水。

  （2）虽然加州拥有丰富的地下水资源（仅中央河谷一地就有大约1.05万亿立方米的地下水资源），虽然其储存量是一个上下波动的可更新的水资源，但显示出来每年的储量在稳定的减少。

  （3）经济、人口的增长和气候的变化对于水资源的可持续管理不断提出更为严峻的挑战。

  （4）简言之，在加利福尼亚对于水的水质、水量、可靠性和生态方面的各种问题寻求长期的解决方法的过程中，该州在水资源的管理方面仍然面临着无数的挑战。加州的经验教训包括：

  （1）应该对水重新配置方案的调水总量有明确的限定

  水的重新配置计划不应该是无限制的，因为这将使参加各方面临失去水的威胁。monterey协议是一个成功的案例，因为它对水量重新配置的总量的最大值作出了明确的规定。而该州一些没有明确规定水量重新配置最大限额的提案，全都失败了。

  （2）在制定水的重新配置机制的过程中，政策制定者不应该将重点放在市场机制上

  也不是说要无视市场机制的作用。而是应该在处理政策变化的的过程中，持有一种更为全面的观念，市场机制只起着相对较小的作用。在作出水重新配置的决策的过程中，历史、法律、经济、文化、地理、水文和对社会发展的前瞻性展望（往往要超前数十年）全都起着作用。而强调市场机制的作用可能就会过于注重获取更多的经济效益而危及对其他重要的因素的考虑。这样制定的政策，虽然在理论上可能有效，但可能不能实施。加利福尼亚还没有一项以考虑市场机制为重的水重新配置计划能够实施。在决策处理过程中，有没有体现市场机制，应该作为处理众多影响因素中的一个因素来考虑。

  （3）单一的国家或地区的水重新配置计划的思想可能是不恰当的就加利福尼亚的情况来说，还没有出现一个适用于整个州的计划。替而代之的是实行了一系列比较小型的实验，通过这些实验积累了经验，并揭示了什么方法可行而什么方法不可行。在有关的各种提案中应该考虑其适应性和反馈机制。

  （4）典型的成功调水案例都没有打乱现存的产权形式

  加利福尼亚的各种农用土地的转换、地下水的储存和恢复、水的保存和调水以及水的循环再使用等计划全都是在现存的产权制度下进行的。是凡想要挑战现有的产权制度来实现重新配置水资源的计划都失败了。如果没有对于现有的产权达成协议，要调水是非常复杂的。这将导致或是在现有法律可能的约束范围内的无休止的商议，或是导致要重建现有的水权形式，如采用类似于科罗拉多州在1982年实行的完全废除河边水权原则而实行划拨水量权的原则。科罗拉多州所采用的单一的划拨水量权的原则比加利福尼亚州实行的由三种原则组合的水权制要有效的多。

  （5）大规模地转变历史所形成的用水形式，需要经历许多年（如果不是几十年）的明智的政策演变过程才能完成。

  加利福尼亚现在关于水政策的很多对话都是起源于1980年代的早期，有些甚至更早，实际上到1990年代的中期和后期才真正实现了水量重新配置的第一批成果。自从欧洲移民到达并建立起现在的用水形式的加州的历史跨度是很短的，如果回朔数个世纪之前各地区的用水形式，人们将会经历更长时期的政策演变过程。

  来源：人民网(刘曼明译)